住宅法三讀通過 房市有什麼影響

住宅法是捍衛居住權的根本大法,卻在行政部門游移超過十二年(一九九九年四月起至二○一一年十二月),而歐美先進國家的住宅法早就施行超過百年,相形之下,實有怠惰立法之嫌。目前營建署、台北市、新北市大喊的五處社會住宅示範基地,就像是執政者舒緩民怨的選舉口號,但若無住宅法的法律規範,社會住宅政策顯將無以為繼。因此,為呼應馬總統的居住正義,住宅法的立法,刻不容緩。

就在弱勢團體的大聲疾呼,學者殷切呼籲以及媒體高度關注,甚至以多篇社論警告藍綠政黨切莫輕忽,否則將嚴重危及兩黨領袖誓言找回居住人權的威信後,膠著數月的住宅五法經過一番折衝與角力,終於趕在第七屆第八會期休會前一天(二○一一年十二月十三日)三讀過關。這一天,是房地產制度改革非常重要的日子,值得紀念。

社會出租住宅

「社會出租住宅」強調其只租不賣的精神。

各法制定(或修正)施行後,象徵落實居住正義的首塊改革基石,終告確定就位,究竟會帶給房市或廣大社會大眾如何影響,亦將是不久將來輿論的焦點。

住宅法(以下簡稱本法)立法目的,在依循整體住宅政策之政策目標,於本法第一條揭示立法目的是:「為健全住宅市場,提升居住品質,使全體國民居住於適宜之住宅且享有尊嚴之居住環境。

本法全文計分7章(總則、住宅補貼、社會住宅、居住品質、住宅市場、居住權利平等及附則),計54條,本文限於篇幅,僅針對第三章之社會住宅及第五章之住宅市場之規定,加以分析整理如下,提供讀者參考(至於,第四章之居住品質及第六章之居住權利平等,對於我國之房屋施工品質及住戶之權利義務關係,亦有深遠之影響,容後再敘):

壹、社會住宅之興辦

社會住宅(social housing)在歐洲又稱「社會出租住宅」(Social Rented Housing),強調其只租不賣的精神。其承租對象,應以無自有住宅或一定所得、財產基準以下之家庭或個人為限;且應提供至少百分之十以上比例出租予具特殊情形或身分者之住宅。

其承租者之申請資格、程序、租金計算、分級收費、租賃與續租期限及其他應遵行事項之辦法,由市、縣主管機關定之(住宅28)。

所謂具特殊情形或身分者:即低收入戶、特殊境遇家庭、育有未成年子女三人以上、未滿二十五歲於安置教養機構或寄養家庭結束安置無法返家、六十五歲以上之老人、受家庭暴力或性侵害之受害者及其子女、身心障礙者、感染人類免疫缺乏病毒者或罹患後天免疫缺乏症候群者、原住民、災民、遊民及其他經中央主管機關認定者(住宅4Ⅰ)。

上述爰具特殊情形或身分者,符合一定所得以下之條件者,得依本法申請補貼或租住社會住宅。

本法第三章訂定「社會住宅」專章,雖分為政府興辦與民間興辦兩種,但以鼓勵民間興辦為主,茲將重點內容整理如下:

一、政府應辦事項

(一)辦理方式:市、縣主管機關視社會住宅之需求情形,必要時得依以下方式興辦社會住宅:新建;利用公共建物增建、修建、修繕、改建;接受捐贈;租購民間房屋等方式取得社會住宅(住宅22)。其中「新建」方式包括:直接興建;合建分屋;設定地上權予民間合作興建;其他經主管機關認定者(住宅23)。

(二)設置住宅基金:各級政府為健全住宅市場、辦理住宅補貼、興辦社會住宅及提升居住環境品質,得設置住宅基金(住宅14),以利推動。

(三)研訂住宅計畫及財務計畫:地方政府應「評估社會住宅之需求總量、區位及興辦戶數,納入住宅計畫及財務計畫」(住宅14)。

(四)公地撥用與範圍調整:地方政府興辦社會住宅,需用非公用之公有土地或建築物者,得辦理撥用;因整體規劃使用之需要,得與鄰地交換分合。如鄰地為私有者,其交換分合不受土地法第104條及第107條之限制(住宅24)。

(五)地方政府興辦之社會住宅,得保留一定空間供作社會福利服務或社區活動之用(住宅25)。

(六)興辦之社會住宅,得自行或委託經營管理(住宅27)。

二、獎勵民間興辦社會住宅

(一)民間興辦之申請:應檢具申請書、興辦事業計畫及有關文件,向興辦所在地之市、縣主管機關提出申請(住宅15Ⅰ)。

(二)興辦方式及基地規模:得以新建建築物,或增建、改建、修建、修繕同一宗建築基地之既有建築物等方式辦理(住宅16Ⅰ);

新建建築物,其建築基地規模應符合一定規模始符規定;如在都市計畫區應達500M2以上,且容積總樓地板面積應達600M2以上;

在非都市土地之甲種或乙種建築用地應達500M2以上;丙種建築用地、遊憩用地及特定目的事業用地應達1000M2以上(住宅16Ⅱ):

(三)興辦時應考量其租住對象之身心狀況、家庭組成及其他必要條件,提供適宜之設施或設備(住宅26)。

(四)使用公地之優惠:如需用公有非公用土地或建築物時,得由公產管理機關以出租、設定地上權提供使用,並予優惠(住宅17Ⅰ);其如需用基地內夾雜零星或狹小公有土地時,應由出售公有土地機關依讓售當期公告土地現值辦理讓售(住宅17Ⅲ)。

(五)申請政府補貼:因新建、增建、改建、修建或修繕社會住宅貸款利息、部分建設費用或營運管理費用,得向該市、縣主管機關申請補貼(住宅18);至於,市、縣主管機關亦得視民間興辦社會住宅資金融通之必要,向中長期資金主管機關申請提供中長期資金(住宅19)。

(六)減徵稅賦:興建或營運期間,得向市、縣政府申請減徵地價稅(住宅20Ⅰ)。不過,減徵之期限、範圍、基準等,須俟當地政府制定自治條例,始能適用。

(七)註記管制及變更或移轉之處理:應由市、縣主管機關囑託地政機關,於建物登記簿標示部其他登記事項欄註記社會住宅(住宅21Ⅰ)。嗣後如有變更或移轉,應依下列規定辦理:

1變更其原核定目的之使用時,應將依本法取得之優惠及獎勵金額結算,報市、縣主管機關核定,並繳交全數結算金額;其有入住者應於安置妥善後,始得囑託塗銷社會住宅之註記(住宅21Ⅱ)。

2辦理所有權移轉時,應向主管機關申請同意;同時變更原核定目的之使用者,並應依前項規定辦理(住宅21Ⅲ)。

3結算金額,應繳交該主管機關設置之住宅基金;尚未設置者,一律撥充中央主管機關住宅基金(住宅21Ⅳ)。

(八)經營管理:興辦人得視實際需要,自行經營管理或結合物業管理及相關服務業,提供文康休閒活動、社區參與活動、餐飲服務、適當轉介服務、其他依入住者需求提供或協助引進之服務,並收取費用(住宅29Ⅰ);收費規定,社會住宅經營者應報當地市、縣主管機關備查(住宅29Ⅱ)。

(九)接受輔導、評鑑:應配合市、縣主管機關或其委託機關(構)、學校、團體對社會住宅之經營管理者進行輔導、監督及定期評鑑;經評鑑優良者,得受獎勵(住宅30)。

(十)未安置之處罰與強制接管:社會住宅經營者因故無法繼續營業時,如對於其入住之具特殊情形或身分者,應即予以適當之安置;其無法安置時,由市、縣目的事業主管機關協助安置;經營者不予配合,強制實施之,並處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰;必要時,得予接管(住宅30)。

三、評析

本法既將社會住宅列為專章,本應參考先進國家之作法,建立法制基礎,並期得以逐步落實,俾使社會住宅,得以常態化、永續地興辦及經營。惟本法因倉促立法,且受到建築業者及弱勢團體之對立化遊說壓力下,使得法案內容有些許缺憾,值得將來修法時再行補正:

(一)政府公辦並非主力:據社會住宅聯盟二○一一年八月的資料顯示,目前我國公有出租國宅數量僅佔全國住宅總量0.08%,較諸先進國家比較顯然偏低,民進黨總統候選人蔡英文已表示,希望未來佔住宅總戶數的一○%,並透過大規模公辦都更,保留部分作為社會住宅。

政府既有心建立法制,自應該宣示大力推動之決心,然而從法條內容以觀,中央政府除訂有研擬住宅計畫、財務計畫及設置住宅基金外,並未如陳節如委員建議,寬籌預算(至少百億以上)自行或成立基金會,以利執行,顯示政府似無強烈意願推動公辦,令人遺憾。

(二)再者,社會住宅應有多少比例,出租予具「特殊情形或身分」者,在協商時,亦引起討論,陳節如委員認為照顧弱勢族群,堅持要求提高比例,至少應達百分之三十可惜未被接受,致以百分之十通過立法,令人遺憾。

(三)其次,以民建興辦為主:本章提供許多優惠之誘因,甚至增列「合建分屋」等多元方式(其實以公有土地與民間合建,易滋爭議),期使引起民間業者之興趣,惟各項誘因除了使建商免除(或減免)許多負擔而獲益外,是否因而得以確保民間興辦與經營之品質,應是執行成敗之關鍵。

本文認為,社會住宅攸關弱勢者是否受到妥適照顧,故主管機關後續相關子法訂定時,其受理申請條件、審查、核准、輔導、評鑑、協助安置到最後的強制接管等,每一個環節均至為重要,寄望主管機關切實審查,獲准投資興辦之業者,亦應以永續經營為職志,以符立法期待。

(四)此外,本文建議在住宅法施行後,主管機關應檢討廢止「合宜住宅」與「現代住宅」之興建,其理由是:

1當前房價高昂,問題的癥結不在於住宅供給不足 (據統計全台有百萬空屋),而是有太多的「假性需求」(各類投機炒作)助長房價飆漲。

因此,政府必須從「假性需求」問題來著手解決,而不是用合宜住宅、現代住宅、放寬房貸優惠等增加供給面手段來因應。

2何況,「合宜住宅」與「現代住宅」並無法源依據,主管機關如一昧的扮演增加供給的推手,一方面使得標廠商得以低價取得基地,又須大力協助其取得融資貸款,並設立窗口服務民眾以方便其抽籤購買,使得標廠商穩定獲益;

另一方面,造成少數中籤購買合宜住宅者,等同中了樂透彩券,幾年後就可比照市場行情賣出,一轉手就是數百萬元的進帳,形同以政府預算讓特定人得利的不公平與不正義;

又民眾得以低價購買現代住宅者,其基地是以設定地上權的方式興建,參照過去台北市辦理之經驗,後續必然衍生民眾要求買回之訴求抗爭,絕對會尾大不掉。所以,本文建議主管機關,在本法施行後,檢討廢止此項政策。

貳、建立住宅市場資訊

台灣不動產市場資訊不透明,給予不肖業者炒作空間之機,一直是消費者引以為苦、學者所詬病的問題,藉者民氣可用,本次得以一口氣完成立法程序,除房價登錄三法(詳參拙著「談房地產實價登錄」立法與執行問題,載於住展雜誌2011.11.5第362期第44頁起)外,

本法亦於第五章「住宅市場」以六條(39~44)規範政府應蒐集住宅市場及其他相關資訊定期公布、建置社會住宅資訊及鼓勵民間提供適合經濟或社會弱勢者承租購住宅資訊。茲綜合上述四法規定,整理分述如下:

一、預售屋的申報登錄問題

關於代銷預售屋及仲介成屋的申報登錄之起算日互有差異,平均地權條例第47條第2、3項規定:「應於買賣案件辦竣所有權移轉登記三十日內」,不動產經紀業管理條例草案第24條之1第2項則「簽訂買賣契約書後三十日內」,但於立法院院會二讀時,又被改為「委託代銷契約屆滿或終止」之日起算。

事實上,委託代銷契約係由建築業者與代銷業者自由訂定,政府機關既難以掌握該契約何時「屆滿或終止」,且法律又未限定代銷契約委託期間之上限(雖然代銷業者向媒體表示通常是六個月,但約定至建案完工亦無不可),又如有期間屆滿後雙方再合意延期,主管機關只能乾瞪眼、苦苦等待,又奈他何?

這是一個可能的漏洞,為期合理補救,本文建議內政部在訂定子法時,宜要求代銷業者於簽訂委託代銷契約之日起一定時間內要向當地主管機關報備其簽約之起始日期,俾便追蹤掌握,否則,預售屋之交易資訊登錄,將形同具文。

二、建商不負登錄義務其自行銷售成漏網之魚

代銷經紀業受起造人或建築業委託代銷之案件,應由代銷經紀業負責申報,固無疑問,但如預售屋建商(起造人或建築業者)自行銷售,三法案均未規範應由建商負責申報,難道要等到辦竣所有權移轉登記,才由權利人或承辦地政士辦理申報嗎?

筆者在立法審議階段曾建議,預售屋市場有別於成屋市場,基於反映不同市場資訊,方便於消費者掌握正確而及時的預售屋交易資訊,預售屋如由建商自行銷售者,仍應課以建商之申報義務(詳參拙著「談房地產實價登錄」立法與執行問題,載於住展雜誌2011.11.5第362期第45頁)。

惟立法者並未採納上述建議,亦即本次修法,建商(賣方)並無申報登錄之義務,此後,倘代銷業者隱身於建商之幕後,形式上只承作建商的企劃案,不負責代為銷售,甚至銷售人員全部改由建商自行聘雇,如此即可免除申報之義務。如此規避法律之適用,豈不使法律大開漏洞,將使預售屋市場資訊無從建立?

三、資訊整合與揭露之問題

由於房價登錄三法及本法分屬不同單位主政,地政司主管的房價三法規定,登錄之資訊,除涉及個人資料外,得供政府機關利用並以「區段化、去識別化」方式提供查詢(詳參拙著前文,載於住展雜誌2011.11.5第362期第46頁)。在立法院黨團協商時又增訂「已登錄之不動產交易價格資訊,在相關配套措施未完全建立並完成立法前,不得作為課稅依據」。

至於,營建署住管的本法,其相關規定茲分述如下:

(一)提供資訊平台

1.為了解住宅市場供需情形、住宅品質狀況、住宅滿意度等相關住宅資訊,爰明定「為引導住宅市場健全發展,中央及市、縣主管機關應定期蒐集、分析住宅供給、需求、用地、金融、市場、交易價格及其他相關資訊,並定期公布住宅與動產統計數據及指數等資訊」(住宅39Ⅰ),以作為政府決策、民眾購屋、業者投資、銀行授信及學界研究之參考。

2.地方政府應揭露之資訊:市、縣主管機關應建置社會住宅相關資訊,並公開於網際網路(住宅41)。

(二)調節市場之機制

1.中央及市、縣主管機關為穩定住宅市場,經依規定分析住宅市場供給、需求資訊,得就有嚴重住宅供需失衡之地區,視實際情形採取必要之市場調節措施(住宅40)。

2.為提升租屋市場健全發展,中央及市、縣主管機關應研擬住宅租賃發展政策,針對租賃相關制度及專業服務,研擬短、中長期計畫。並就租屋市場資訊、媒合服務、專業管理協助及糾紛諮詢等提供相關服務(住宅44Ⅰ);前述服務之提供得以自行或輔導、獎勵民間成立租屋服務平台方式辦理(住宅44Ⅱ);以上之輔導、獎勵辦法,由中央目的事業主管機關定之(住宅44Ⅲ)。

(三)相關公會應配合提供相關資訊

1.產業公會及團體應配合事項:為蒐集與整合住宅相關資訊及提供管道,爰明定「住宅資訊之蒐集,各級政府機關、金融、住宅投資、生產、交易及使用等相關產業公會及團體,應配合提供相關統計資訊」(住宅39Ⅱ)。並設鼓勵之規定「非營利組織、學術機構提供非營利性之住宅相關資訊服務,政府得予獎勵」(住宅39Ⅳ)。所稱「住宅投資、生產、交易及使用等相關產業」,係指建築開發業、營造業、不動產經紀業、不動產估價師、公寓大廈管理服務人等相關產業。金融相關產業公會,係指銀行公會等;金融相關團體,係指財團法人金融聯合徵信中心等。

2.建商應配合事項:從事住宅興建之公司,應於取得建造執照申報開工時,將第三十九條所定應配合提供之相關統計資訊,提供予住宅所在地之建築相關產業公會(住宅43)。

3. 中央及市、縣主管機關應鼓勵法人或個人,對無自有住宅或住宅條件亟待改善之具特殊情形或身分者,提供承租或購置適當住宅之市場資訊(住宅42)。

四、評析

1.房價登錄之時機與義務人之規定,可能因委託代銷契約何時「屆滿或終止」難以認定及代銷業者(改以受僱方式)隱身於建商之幕後,致使預售屋資訊無法建立,主管機關允宜迅謀對策補救。

2. 房價三法中規定以「區段化、去識別化方式提供」與本法所揭「分析住宅供給、需求、用地、金融、市場、交易價格及其他相關資訊,並定期公布住宅與動產統計數據及指數等資訊」固然在層次上有所差異,但其基礎為成交價格資訊則無二致,故建議地政與營建兩個單位應予整合統一資訊平台,以免將來執行時多頭馬車。

3.房價資訊以「區段化、去識別化」提供,為避免被譏為「去勢化」資訊,本文建議地政司應於相關子法中詳為界定「區段化、去識別化」之客觀標準,俾使消費者或利用者取得有益資訊。

4.本法對於產業公會配合事項,一則並未規定由那個政府單位定期公布資訊及公布時程,恐流於形式;其二,建商的建案申報開工時應提供其所屬公會統計,及產業公會提供統計資訊,並無罰則,不具強制性,恐難以落實;其三,沒有授權主管機關訂定鼓勵民間提供住宅資訊的獎勵辦法。上述缺漏希望儘速修法補正。

參、結語與建議

本次住宅五法制定或修正,雖然無法使實價課稅一步到位。但畢竟是維護居住人權起步,固然應該給予正面肯定。

不過,在高房價民怨下,政府大力推動興建合宜住宅、現代住宅,只是讓部分特定人獲益,並無抑制房價之效,在本法完成立法之際,政府必須加速重建「居住正義」的目標,其政策照顧的對象應該是庶民百姓,而非少數既得利益團體。故本文建議,應該檢討廢止合宜住宅、現代住宅之興建。

此外,本法的住宅市場與地政機關得房價登錄與提供,亟應整合在統一的資訊平台,而不應各自為政,以求實效。

再者,登錄資訊揭示,僅在維持價格透明化秩序,讓消費者得以掌握正確資訊而已,在不動產稅負偏低的誘因下,追逐暴利的炒作惡習恐不會因此止息。因此,亟應針對不合理的稅制,一併檢討修正。根據立法院的附帶決議,行政機關必須在房價登錄制度立法施行後一年內,提出稅制的配套修正。

因此,本文建議主管機關,應儘速遵照立法院決議,研修稅制配套法案,將現行的契稅修正為不動產取得稅,土地增值稅及房屋交易所得等應檢討併入所得稅,並改以實價課稅,以合理稅率,及自用住宅用地及持有期間等優惠或扣除額,同時將不動產交易排除於特種貨物及勞務稅(奢侈稅)之適用,俾利居住與租稅之正義得以併同實現。
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