誰得廣廈千萬間?淺論都市更新與住宅問題

蓋房子要錢,買房子要錢,都更可以不用花錢?在進入這個嚴肅且煩躁的話題之前,讓我們先回味個民間故事:「高雄左營半屏山的由來」:某神仙下凡化身小販尋覓弟子,為了尋找合適人選,他以半屏山土與蓮池潭水化成湯圓來賣,一個一文、兩個兩文、三個不用錢。

最終有個年輕人花了兩文錢買了湯圓,卻被笑成冤大頭,但神明終於找到不貪心的傳人,而那些吃飽了湯圓的鄉親才驚覺山已經被吃掉了一半,人人也都肚痛不堪。

這個民間故事跟都市更新有什麼關係?就在不久之前,臺北市政府針對超過30年以上的「中低樓層老舊建物」,喊出了「舊屋換新屋,容積變兩倍」的優惠政策,市政府將協助屋齡超過30年以上的「中低樓層老舊建物」現地更新重建

市長郝龍斌指出,預估至少有20萬戶的住家,不僅可以免費「舊屋換新屋、室內面積一坪換一坪不縮水、權狀面積還增加」。

照市場邏輯來說,無論是買房子、蓋房子都需要「成本」、「資金」,但前述政策就像是天上掉下來的禮物,根據都市更新處統計,臺北市77.73%為屋齡21年以上的建物,34.02%更是屋齡超過30年的老舊建物,其中4、5層樓約佔80%,

也就是這個政策將會有近29萬戶受惠,若以每戶2.7人計算,保守估計至少有將近80萬人受惠,當然,進一步再換算為選票或者是建商支持的政治獻金,無怪藍綠兩陣營都默默地樂觀其成了。

不花錢的湯圓從哪裡來?

「舊屋換新屋,容積變兩倍」所利基的不是土地,而是容積台灣都市土地建築管制的基礎便是「建蔽率」與「容積率」,前者管制建物的平面大小,後者則控制建物的量體,一個地區的容積總量牽動的是該地區都市活動人口密度與公共設施的服務水準。

透過人口與容積的控制,發展了都市的天際線,創造了公共設施的規模。

容積所代表的不是房地產的商品,而是一個都市應有的發展量與市民共同承擔的環境品質,簡言之,容積是一種公共財。

然而目前政策卻放大容積與市場的連結,免費換房子的奧秘就是在市政府透過加倍的容積獎勵,使建商願意參與老舊公寓更新,多出來的容積,在市政府的概念中是作為建商的建築成本,但建商算盤必是連本帶利在撥,

在臺北市,容積交易市場早就形成並且隨著地區的房價變動,因而老舊公寓的更新也只會發生在容積市場價格最高的地方,簡單的說,都更將從房價最高的地區開始,市場也將使政策預期都更對老舊社區的作用打折扣。

叫賣湯圓的一百種方法

都市更新因涉及土地及建物所有權,並且需要對尚未興建的建築物(更新後)進行估價,整套制度繁複,並且允許居民以多數決方式,在一定同意比例門檻之上,強制劃定都市更新範圍內的全部土地與建物所有人參與。

如此一來,都市更新反而產生更多的弱勢排擠,創造出更多人與人的對立,同時瓦解都市社區薄弱的人際關係。也就是說,都市更新充其量只是讓都市環境變「好看」,卻沒讓人居住的社會環境變「友善」。

都市更新是奠基在土地私有制上,所有的權利均來自土地建築所有權,臺北市市民平均收入已經全台之冠,若能在臺北市擁有房子,已顯示經濟能力達一定水準。

市府若認為老舊公寓住戶因為無法透過房屋買賣取得更好的居住條件,顯然住宅市場已經無法解決已有房屋者的居住需求,更遑論廣大無殼蝸牛族?市政資源是否應先投入改善青年居住與房價問題,而非在都市更新上著墨。

市府一再強調,臺北市行動不便的中高齡人口「是住在沒有電梯、公共設施不足、甚至會影響消防救災的老舊房子裡」,老人因為上下樓梯不方便,只能整日待在家中,因而必須要用都市更新來解決老人居住需求。

然而以層級較高的都市發展手段解決只是最細末的建築設備問題,這已是前所未聞的都市政策,並將之視為年長者的福利措施,都市更新霎時間彷彿變成了所有問題的萬靈丹,或者說是種「都更拜物教」。

老人居住的環境問題,並非只是樓梯上下的問題,同時涉及社會照顧以及整體都市健康環境,試想以兩倍容積完成都市更新後,相對應的交通、公共設施並未增加,老人出了房子後要面對是車輛變多的巷弄,以及缺乏陽光綠地的擁擠環境,這才會逼使都市行動範圍相對較小的年長者,對於出門裹足不前。

再者,台灣的住宅形式無法相適應不同年齡與文化族群的需求,所有問題被簡約並且以一視同仁的方法處理,其結果可預期換回一樣的坪數,可能換得更嚴重的問題。

貪婪的釣餌

政府對於都市發展無法藉由行政手段取得適當的空間,這暴露了對於行政權的不信任與排斥,起因便在於公共政策總使社會更傾向不公平的一方。

公共政策的傾斜在都市發展上的表現之一,如同臺北市近來在802兵工廠變更案遇到的挫折,政府為少數企業尋找都市的「素地」,導致都市漫無止境的擴張,已挑動敏感的環保與發展議題。

而都市更新也在制度的公平性等議題上逐漸發酵,從利益團體對都市更新這個政策的反應可見一二;建商之所以支持都市更新,在於這個遊戲制度是由政府訂定,在某些「關卡」上具有法律強制性,而同一個建商可以反覆操作多件更新案,對於資訊掌握、居民「處理」、甚至得以操作某些權利變換當中的「巧門」。

相對於手上只有房地的居民,兩者的立基之差距,當中的豈有公平可言?近來已有多起黑道介入都更案件,肇因於都市更新龐大利益,使圍事者攫取之手段更形劇烈而浮上台面。

若將都市更新視為一都市發展的手段,更新標的不應只著重於住宅,而是以都市經濟文化發展所需的空間為標的,而當下都市更新已被世俗化侷限於住宅改建,再者,預期更新的心理也間接推波了房價的上漲,更新的過程卻只造成投機者伺機炒房、社會再分配兩極化的窘境,容積擴大供應的結果可能反而加速一般民眾加深體認都更是「有錢人的遊戲」。兩倍容積釣餌,勾引出人性的貪婪,而非城市發展可長可久的願景。

湯圓之外,故事的可能性

當都市更新已經成為街頭巷尾最新的「全民運動」,所有人都在搶著吃不用錢的湯圓,但總是有些人連排隊吃湯圓的號碼牌都抽不到。

於是在房價一片漲聲中,年輕人為了尋求一處安身立命之所,選擇背負沈重房貸成為這個世代普遍的現象,這種透過市場不斷掏洗、馴服的「住者有其屋」住宅消費型態,間接促成賣方壟斷的市場型態,似乎除了買房子之外,整個社會對於居住的想像是一片的空白,都市更新也只是在既有的市場機制中,更繁複的增值遊戲,並不能緩解房價上漲,且在一定程度內解決青年、弱勢者的居住需求,更遑論高齡人口的居住與照顧需求。

已經有不少學者呼籲以興建公有出租住宅方式解決部分需求,我們要更進一步呼籲,只有讓房屋退出市場流通,讓房屋價值的計算回歸使用面而非可交易的商品,公有房屋最具有非市場機制的現實性並具有相當引領的作用

廣泛興建公有出租住宅再加上相適應不同社會群體需求的都市環境與住屋設計,並配套的發展相適應公屋出租機制的工程與風土環境、材料等科學,才有可能創造另外一種居住的想像。
台灣立報 2010-9-27 作者:立報犇報聯播