台灣都市更新最大障礙:相關制度認知有誤 完善法例規範

今年9月北市都發局及更新處聯合主辦了「台日都市再生交流工作坊」。而昨日則是該工作坊的成果發表會(假金融研訓院舉行),會中台灣專家所提出的心得與分析,其實頗值得我們思考與省思

現任營建署都市更新推動辦公室計畫主持人及北市都市更新委員會委員,同時是文化大學推廣部建築暨都計研究所副教授的何芳子,是這次工作坊台灣這邊的重要參與者,甚至可謂靈魂人物;

因為何教授本身曾留學日本,因此對日本的語言文化,甚至相關制度都有相當程度的認識。

首先光是制度面,何教授就認為台灣有相當多還需加強之處。

日本最早的相關法源依據,是1969年實施的再開發法2002年則針對重建及修繕部分,再推「集合住宅重建促進法」。

和69年法源相比,後者主要是規範私人建物的重建更新,和原法主重公益性質,有一定差距。

在上述法源通過同年,也同時實施「都市再生特別措置法」,對於民間自力更新部分有更多的規範與定義。

相較之下,台灣則僅有都市更新條例一部法,來規範所有的都市更新。

這樣的盲點在於,私人更新重建和具公益性質的都市更新,本質上仍有相當多不同處;何芳子認為,以不同法令進行規範,確實有其必要性。

再者在日本,相關專業者提供的不僅是相關規範說明,還有專案諮詢,也就是會根據各案例的情況不同,分析其是否一定需要重建,或者只需修繕等方式即可。

這和台灣實施者多走重建,甚至是假更新、真協商合建,藉此取得容積獎勵實質的方式大異其趣。

在成果發表上,日本專家山田尚之分享住宅自力更新日本經驗時,便提出一個所謂『還原率』的名詞,這在台灣現狀看來,確實有些不可思議。

日本進行都市更新,無論公辦或私人,都須在都市計劃的規範底下進行,並沒有國內這種獨立於都計規範外,另外給予的容積獎勵,故在日本,更新後取得私用面積,可能會小於先前(這就是還原率的定義:更新後除以更新前使用面積)。

現在台灣參與都市更新的民眾,則無不希望更新後仍取回百分之百,甚至更多的私有面積。而這個還原率的『差別』,其實才真正是台灣與日本推動UR的最大差異,也是台灣本地的最大障礙,那就是對UR的觀念與認知。

山田先生提到,以日本自力更新來看,原則是以具有更新急迫性(如高齡居住者需要無障礙空間或電梯等)成功案例為主,不過經濟無虞也是要素;因此未來日本自力更新的新挑戰,將是那些同樣有急迫更新需求,但經濟能力較差者。

至於台灣,何教授則指出,相較於日本民眾參與更新,是希望獲得更好、更合宜的居住環境之出發點,台灣民眾的想法卻是:我到底能因此拿到多少好處?

就因為這樣觀念與認知的差別,日本和台灣同樣可能出現少數人不願參與更新的問題,但日本的更新是公益、公眾性質為主,因此往往最後這些『異議』者還是選擇參與居多(山田先生說,這是最基本的民主社會單元及精神)。

然而在台灣,建商、地主、原居民都以自己本身的利益為最優先更新變得不是取得達到最大公眾利益的共識,而是全然的競利關係。

如此這般,當然處處都會碰到障礙,就連給了容積獎勵也難搞定。

何教授更直指,台灣目前推動完成的案例中,鮮少真正達成促進公共利益的制度原訂目標。

台灣的房地產市場,存在華人民族『將住屋視為重大家庭資產』的民族情節,因此往往重視房屋的價值、價格,遠遠多於實質居住及公共機能,也就是根本忽略的房屋的功能本質。

另外,台灣社會仍處在民粹階段,人人為己、視公眾公共利益如草芥。

這些問題,短期內不可能馬上消失,因此都市更新再生制度之推動,官方就必須扮演更多的角色,或說得更白些,公權力適度介入,及更完整、以公共利益為優先的法令規範,就變得更加重要了!
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都市更新建築容積獎勵基準示意圖

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