大地反撲,天災頻傳 我們需要地質法嗎?

今年四月,國道三號基隆段驚傳走山意外;也使塵封立院卷宗中多年的「地質法」,再度成為討論焦點。但是地質法到底是什麼?真能保障我們的居住安全?對房地產市場會產生什麼影響?

或許更該思考的是,面對大自然反撲,對國土整體開發的態度,是否應有改變…

相信不少人對今年四月中,國道三號基隆段發生的走山事件還餘悸猶存;尤其是每天使用高速公路的朋友,應該更是如此。而事件發生後,除了國道安全再度引發討論外,各種開發行為直接牽涉的地質問題,也成為話題焦點,塵封在立院檔案卷宗裡許久,還曾三讀通過的『地質法』,因此『重見天日』。

大家可能對上個立院臨時會期,部分立委召開記者會,大動作要求通過地質法的新聞還有些記憶,但是最後,地質法依然沒有過關。

如果地質法真如官方主推單位,經濟部地質調查所所說,確實能保障我們的居住及身家安全,那為何九三年本法案通過三讀後,卓伯源立委卻隨即發起復議連署,使該法無法順利公告實施?今年重提該法,最後仍無法三讀通過?

地質法誕生 源自九二一地震

要釐清這些疑惑,自然必須先了解,地質法的制定由來為何?內容又是什麼?

地質法的『誕生』,源自民國八十八年的九二一大地震。這場大地震,不但『震』出過往建物營造偷工減料的沉?,也使人們開始關注與討論『何處才適宜開發』的議題。在這樣的時空背景下,當時立委李文忠及林政則便分別提出地質法草案,目的則在提供『地質之調查與安全評估(監測)』之法源依據。

地質法的『首次』推動過程相當錯綜複雜,但九三年審查及三讀期間,之所以引起爭議,最後還因復議案而擱置(國內立法史上首見,且是目前唯一案例),表面理由是『擾民』(當時法案規定,農地開發也需提出地質調查報告),但實際的癥結則是出在第七及第八條,也就是原地主或建商之開發權益的問題。

舉例說明,像是通過地方政府核准取得開發執照的土地,由於地質法立法及公告實施後,建案則必須再通過地質調查;結果因為土地遭受污染、或有斷層,審查無法過關,以致無法進行開發,則對地主及開發者權益衝擊頗大;而被公告為地質敏感區之土地,地上原建物所有或居住者,權益當然也是受損。

因此,當時部分立委及相關利益團體認為,如果地質法真要實施,勢必得提出若干『配套』才行。後來麗寶機構吳寶田董事長競選北市建商公會理事長時,甚至也以此為競選政見,可見建商對地質法相當『在意』且『敏感』。

另外,上述例子還突顯另一個疑義,那就是法令疊床架屋的問題。地質法的中央主管機關是經濟部,但掌管土地開發、都市計劃、建築執照管理等等事項及法令的,則是內政部營建署。九三年初次審查期間,就已有立委質疑,地質法擬定過程並無內政委員會參與,且部分條文恐怕與現行建築法規有牴觸之情況。

地質法通過 恐形成法令牴觸

總之,由於攸關土地開發、利益規模非同小可,而這也是後來卓伯源提出復議案的主要原因,於是地質法最後仍束之高閣,當然也不可能研議什麼『配套』,來補救可能產生的權益受損,討論法令可能重疊、牴觸,當然也無濟於事。

直到這兩年,有關地質的災害頻傳;特別是去年八八風災引起的小林村滅村事件,及今年四月國道三號基隆段走山,才讓地質法突然又『浮上檯面』,成為話題焦點。

不過從今年經濟部中央地質調查所重新推出的地質法草案版本來看,上述爭議或疑義,其實仍懸而未決。

這次推動地質法,地調所相關說帖主要有兩大重點

第一是,透過地質法公告地質敏感區,強制將地質調查加入國土規劃及土地開發利用之前端作業,成為常態作業一環。

第二是,地質法規範的僅有調查及公告部分,後續處理回歸到現行土地管理規則;也就是,地質法之定位,由原先(九三年版本)的土地管理法規,修改為(建立)國土永續發展基本地質資料之法規。

從維護國人居住安全的角度,對不適宜開發的地質敏感區,確實必須進行長期監控,這部份應該沒有爭議。小林村和國道走山事件,最後可能仍無法避免,但透過建立暨執行監控機制,加上適當快速的疏散系統,人員死傷確能降低或免除。相信,這也是地質法立法的重要目的之一。

不過地質法重新定位,及土地開發前置作業常態性納入地質調查二事,就不如表面上看到的那般單純。

重新定位 地質法實質架空

首先,將地質法由九三年版的土地管理,改變為調查、建立(公告)地質資料之目的,看似從『損及土地開發權益』之爭議中解套,但這和地質法的立法初衷,其實已有出入。因為地質法的立法目的,除了地質調查外,還有監控及安全評估兩大項。後續回歸至現行法規處理,等於沒有解決任何問題。

因此,如果按照地調所說帖版本的地質法新定位,則其立法目的就相當值得商榷。況且,中央地質調查所早已常態性調查地質多年,且以發行期刊之方式做資訊公開及提供調閱;就此觀點出發,根本不需另立僅有『調查法源』功能的地質法。

再者,將地質調查列入土地開發前置常態作業,理論上很合理,不過這又回到前段提到,與現行建築法令可能牴觸的問題。

因為按照現行相關法規及都市計畫劃定的可開發區域,如果真的被公告為地質敏感區,是要援用現行建築法規及都市計劃,還是地質法?尤其地調所自己還說,地質法只『負責』調查與公告,後續處理回歸現行法令!

因此,儘管提案立委、專家學者及地調所強力推動,不過從地調所之說帖來看,重新送審的地質法草案,仍有從長計議之必要。因為按照目前看到的草案版本,則就算地質法真的通過,很可能變成徒具形式的虛位法令,沒有任何實際作用,甚至因為短期的民氣可用,淪為民意代表的議題操作工具。

地質調查資訊 應整合地籍

台灣地狹人稠,可開發空間確實有限,因此與大自然爭地的情況屢屢可見。以小林村事件來看,某個層面是無可預期的超級天災引起,換個角度則是官方預警救災機制出了大紕漏,但以當地地形、地貌來看,居住其中,確實也有相對高危險性,並非真正適宜開發及居住的區位。

當然,此現象牽涉層面複雜,務實來看,不可能真的要這些民眾遷居,因此地質調查安全評估及監控,仍有絕對必要。而在地質法仍有爭議的情況下,除了趕緊建構有效之全面監控機制外,下列幾個方向,是我們現在就可以進行的:

首先是,將目前中央地質調查所的調查資料功能『極大化』;再者,國土開發的思維應重新審視,甚至從最上位的國土計劃法擬定出發,整合現行建築及都市計劃與地質安全(法)。

學者透露,中央地質調查所早已針對台灣全島做過地質探勘與調查,等於已有相當完整的資料庫。因此除了藉此建立完整的監控體系外,也應有效運用這些資訊。現在問題在於,這些資料無法與地籍資料結合。

等於是,就算一般民眾看到這些資訊,也無法看出,自己居住的地址或區位是否有地質敏感的問題。

因此目前官方能做的,是將地質資料與地籍資料做整合;這部分應該不需要法源根據,透過中央(經濟部地調所)與地方政府合作,逕行整合即可。短期來說,可以給想知道相關資訊的民眾或業者查詢,也不會因為若干的『資訊公開』,而造成業界或部分人士所稱,對房地產市場及行情造成莫大衝擊。

(筆者按:並非之前有關山坡地住宅安全檢測之資訊,而是全面性的地質資料公開)

不過中長期來說,則仍應納入開發執照審核的規範當中,也就是如地調所說帖建議的,成為土地開發常態前置作業一環。然這部份不能光以通過地質法來實現,而是需將現行建築法規及都市計劃納入,做一併整合及檢討。

國土計畫法 應盡快推動

由此出發,更上位的國土計畫規範或法令,就變得非常必要;也就是,藉由規範、定義國土開發及擬定相關計畫,將區位發展現狀及地質等因素,同步、全盤考慮進來。接著,地質法之調查、安全評估和監控,及都市計劃規範才能互為所用,真正保障人民居住及財產安全。

當然,從國土計劃法到都市計劃修訂,整個修法工程相當浩大,且由於現行計畫及法令已施行多年,因此所謂『配套』,或說更白些,『補償』機制仍不可少。

無論是最上位的國土計劃法或地質法,一旦通過、施行並公告地質敏感區,終究會對若干根據現行法規取得建照的地主、建商,或已有居住事實的民眾產生權益損害。因此,如何透過容積移轉,或是補償金等方式做補救,仍是無可避免的步驟,而這也是目前官方最避重就輕的部份。

在人類過度開發之下,近年全球暖化、氣候遽變,都是大自然無情反撲的具體證明。因此,如何學習與自然環境共生共存,絕對是下一世紀人類存續的最重要課題。地質法的相關發展與爭議,只是冰山一角。

地質的調查與監控,有其必要及迫切性,這點無庸置疑,目前的障礙,是在安全評估(公告)與改善現狀上。因此,政府應誠實面對,過去法令不周全、相關機制不夠完善,甚至潛在人謀不臧的問題,重新思考國土開發的思維及做法,以更務實、尊重自然的方向,重新擬定整體的土地開發方式。

也就是,將地質這個因素,納入土地開發審核及國土開發的重要環節,如同目前台灣各類大型開發案,都需通過環境影響評估一樣。我們需要的是更周全、有效率的地質調查、安全評估及監控,是更謙卑、尊重自然的國土開發態度,而不是徒具形式、缺乏適當配套的地質法。
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